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MPA教育中的技術、價值與職業化

時間:2018-01-24 17:59
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一、MPA教育中的技術

作為一種職業學位,MPA課程應包括一些具體技術,以幫助學生管理公共組織或非盈利組織。學習MPA課程及具體技術,已獲得了公共行政管理主流教學研究的承認。耶格爾(Yeager)認為,國家公共行政管理教學會議研究的主要內容應該包括:計算機(計算機應用)、管理、行政管理、組織理論、倫理、相互關系、政策分析、預算、溝通以及決策。克利里(Cleary)強調,每個研究機構開發合適的課程,主要是基于課程設置、課程類型、課程規模等因素的考慮。NASPAA規定,課程設計和授課方式要有靈活性、創新性,以滿足水平各異的學生的需要。

從我個人觀察和經驗來看,我認為以下技術對MPA課程很重要。這些技術和公共事務、行政管理課程強調的核心公共要求有密切關系。它們是:人力資源管理、組織管理、公共預算與財政管理、項目管理、信息管理、政治管理、環境管理。以下是關于每種技術的簡要介紹。A 人力資源管理

人是任何組織中最有價值的資源。對MPA學生而言,理解組織中的人力資源管理很有必要。一個全面而透徹的人力資源管理系統,不僅應該包括微觀部分,如分類、補償、招募、遴選與雇傭、培訓與開發、績效評估、考勤,而且還應該包括宏觀部分,如人力資源計劃、工作分析、勞動與管理的關系,以及公共政策執行。

B 組織管理

與人力資源管理緊密相關的是組織管理。組織管理覆蓋著很廣泛的內容,以提高公共組織的效率與效益。這些內容主要包括:激勵、領導、決策、溝通、組織結構與設計、組織變遷與開發、戰略計劃、組織與社會。MPA學生不但要掌握組織管理中的一般知識,而且還要培養將這些知識具體運用到官僚組織、公共組織中的能力。

C 公共預算與財政管理

除了學習人力資源管理外,MPA學生還應掌握管理財政資源的知識和技能,以便實現組織與行政管理的目標。今天,公眾對政府管理不信任,又沒有頒布新稅政策。在此背景下,該主題顯得更加重要。公共預算與財政管理的內容主要有:公共經濟系統(制度、微觀與宏觀理論、政策)、預算循環、預算程序(準備、準許、執行)、預算行為與政治學、公共財稅系統、消費分析、資本預算、政府會計、財政審計、債務管理、政府之間赤字關系。

D 項目管理

管理公共政策或分共項目對MPA學生的要求是:首先,他們必須掌握多種分析技術,以便能分析政策或項目。這些分析技術包括:項目設計(例如調查研究)、統計分析(描述性與推理性統計)、操作研究(例如線性編制程序、工程管理、排隊與模擬),以及經濟分析(成本———收益與成本———效益分析)。其次,在項目執行階段,學生應該知道怎樣監管項目程序,以及集中數據與管理。在評估階段,MPA學生必須應用適當的方法(定性或定量的方法),以評估項目效果,檢測績效,決定項目成效。最后,他們必須在充分考慮利益相關者的利益之后,寫一份評估報告或者分析報告,并最大程度地利用項目分析與評估成果。

E 信息系統管理

由于信息革命已經席卷了整個社會(公共和私人組織),因此MPA學生還應該掌握與信息系統管理有關的知識。信息革命的核心是加速計算機技術、軟件程序和通訊技術的發展。MPA學生不僅應該掌握一些普通技術,如計算機應用、軟件統計程序、數據與文字處理等,而且還應該掌握系統、網絡與通信技術,如管理信息系統、地理信息系統、因特網、聲音信息系統、電視會議和電子郵件等。信息系統知識對MPA學生非常重要,因為電子化政府不久就會到來。

F 政治管理

與MBA課程不同的是,MPA學生必須理解行政管理的政治學。因為公共組織和公共項目不像私人組織,它們直接受到政治系統的影響、控制。MPA學生應該知道政治系統的主要構成成份,這些主要構成成份包括政治哲學、政治制度、結構、程序、激進主義分子(政黨和公共利益集團)。除此之外,他們還應該知道怎樣處理行政管理中的政治問題。這些管理要求他們具備談判、妥協、同意、聯合建設、解決沖突及管理等技能。在當今這個環境下,理解政治運行尤其重要。最近一次政府改革聚焦治理問題,該項改革不僅反思了政府內部組織與項目運作,而且還反思了政府在社會中所扮演的角色,以及政府、市場、社會與公民之間的相互作用。

G 環境管理

最后,分析與管理不斷變化的環境,對所有管理者來說都異常重要。由于人事、財政、組織、方案、系統、政治管理等都包含環境成份,因此,環境管理技術與已經探討過的六種技術密切相關。對MPA學生而言,除了關注我早先提到的政治與經濟環境(與公共預算、財政管理、政治管理有緊密聯系)之外,還應該注意環境中的法律、社會和文化等組成成份。這里有兩個問題需要強調。首先,學生應該學會審視環境(在戰略管理中強調過)及評估環境(在項目分析與評估中也提到過)。其次,他們還必須學會管理公共關系,以促進其所在組織及其負責的項目不斷發展,并能處理政府間、非盈利性(非政府)組織間、商業公司間、媒體間、公民與社區團體間的復雜關系。

以上提到的七種管理技術,只是我的觀察和建議。應該說,還有別的理論可以支持這些技術的應用(例如,行為科學知識在人事與財政管理中的應用)。學生不能忽視技術背后的概念與知識。對MPA教育來說,跨學科或多學科研究方法不可或缺,因此,這些技術相互之間也應該緊密聯系(例如項目管理與財政管理)。
二、MPA教育中的倫理與價值

除了管理技術外,MPA教育還應包括倫理價值教育與培訓。由于分贓制存在腐敗和授權不公,而且給社會和公眾帶來了很大危害。為遏制這些不良現象,作為一種理論研究,公共行政管理專業應運而生。1883年,彭德爾頓(Pendleton)法案引入了公務員制度,其目的是保護公務員,使其免受政治損害并能追求公共利益。20世紀60、70年代以來,出現了大量的政府腐敗、憲政危機,這促使關于倫理中的利益研究一直呈上升趨勢。公共行政管理研究者認為,倫理價值與道德教育對現代公共行政管理的作用非同小可。他們認為,公共行政管理的競爭能力,應該建立在技術職能與道德判斷的基礎上。

盡管倫理價值中存在利益,但是,研究人員仍認為,在大多數公共行政管理教科書中,倫理一詞并未得以詳盡闡述,而且MPA課程中的倫理教育也存在一些問題。首先,鮑曼(Bowman)和他的同事發現,雖然一些教科書上有很多關于價值和自我負責的解釋,但事實上,這些教科書根本沒作任何實質性的解釋。李(Lee)認為,有兩個原因致使倫理教育還未成為公共行政管理的常規課程:其一是倫理教育被錯誤地理解為教學法問題。由于教學法不能像倫理教育那樣,賦予職業必要的工具,以解決存在于義務、權威和責任中的價值模糊等問題。因此,被誤解的倫理教育就不能完成其應有的使命了。其二是倫理教育引發了三種道德行為的競爭范式———做正確的事、做好事、做無害的事。例如,一個公務員應如何行動,如何給行為者下達多種命令,并且要求其處事果斷、細心、公正。由于這三種范式之間存在競爭及可替代性,所以行為者在行動之前必須作出選擇,而這無疑增加了倫理教育的難度。為澄清倫理與價值問題,范·沃特(VanWart)闡述了公共部門價值的五種來源:(1)個人價值,如誠實、一致、連貫、互惠;(2)專業價值,如ASPA的倫理準則、服務公共利益、尊重憲法與法律、個人清正廉潔、促進倫理組織的發展、努力提高專業水平;(3)組織價值,該價值受組織健康、設計及領導風格的影響;(4)法律價值,包括規定公共機構、公共職員、全體公民的責任與義務的政府憲法與法律;(5)公共利益價值,如支持系統治理、代議民主、通過聯邦制、保護及頌揚個人主義,以實現政治權力分離,保護宗教作為個人權利,而不是作為普遍性的生活方式,或相對的資本主義形式而存在。

鮑曼(Bowman)、伯曼(Berman)、韋斯特(West)也提出很多有關倫理的原則及問題。這些原則及問題包括:(1)功利主義倫理———什么行為能給多數人帶來最大利益?(2)比例性倫理———決策將帶來什么好處和壞處,是否好處勝過壞處?(3)公正理論———該行動是否不偏不倚地應用于每一個雇員及每一個組織單位?(4)專業倫理———我是否能在我的同事面前清楚地闡述我的行為?(5)權利倫理———我的行為是否剝奪了他人應受到尊重的權利?(6)組織對個人的倫理———該行為是否與組織倫理保持一致,并且不與個人倫理沖突,基于組織的考慮是否壓倒了個人的利益?
為了促進倫理教育在MPA課程中的開展,研究者伯曼(Bowman)、卡頓(Cartron)、登哈德(Denhard)提出了兩重法。這種方法要求學生不僅應完成必修課程,而且還應將倫理學作為核心課程學習。伯曼(Bow man)和門澤爾(Menzel)開發了三種開展倫理教育的模式。第一種模式是指羅德島(RhodeIsland)倫理項目。這個模式涉及建立信任、設置日常工作事項、組建解決問題的工作組,這些小組由學者、公共部門官員等組成。第二種模式也是建立在實踐者與教育人士合作的基礎上。猶他大學率先創建了這種倫理模式,并由倫理研修班負責開展。其主要內容是,在所有課程中都建立起倫理教育維度。第三種模式與丹佛(Danver)大學的方法有關。這種方法是,開設一門創新性試驗課程,維持技術與人文學科平衡(以六門功能齊備、由跨學科教學團隊講授的課程,代替二十四門相互獨立的課程。而且,該教學團隊講授的課程“行動中的價值”已成為一個里程碑)。

總之,MPA教育除了關注與管理技術關系密切的效率,或有效的功利主義倫理原則外,還應重視倫理與道德價值(例如公正、權利等)。同時,有必要強調一下,價值會隨著社會的發展而改變,并且在價值判斷中,存在三種涉及利益沖突的倫理困境。

三、MPA教育的職業化

在本文中,我曾多次提到MPA學位是一種職業學位。并且,我們對培養職業管理人才懷有濃厚的興趣。那么,什么是職業化呢?莫舍(Mosher)將職業化確定為20世紀50、60年代公共服務中獨具一格的事物。他認為,職業化應包含以下幾層含義:(1)有一個合乎事理、明確的職業領域,(2)要求受教育水平至少達到學士學位,(3)給成員提供終身職業。福克斯(Fox)進一步闡述了職業化應具備如下特征:(1)專業知識,(2)專業教育,(3)能證明有特殊專業技術背景的證書,(4)與該領域公認的取得巨大成就的專業人士保持聯系,(5)有一套監督機制,確保專業標準得以遵循,(6)作出一項有利于整個社會的專業技術承諾。里茨澤(Ritzer)指出,專業連續性涉及層次各異的職業學位,這些職業學位包括從一端的非職業化,到另一端的已經建立起來的職業化。任何已經建立起來的專業,如法律、醫學、神學等,通常都要在大學學習四年,然后在該大學的專業學院學習才能完成。

關于公共行政管理是否是一種職業沒有形成統一意見。一方面,人們認為,公共行政管理不具備一項職業應具有的所有特征。例如,它沒有形成一套倫理準則,并經常接受上級權威的審核。更重要的是,它沒有一個公認的知識主體。另一方面,研究人員丹尼爾斯(Daniels)、約翰森(Johansen)、福斯(Fos)、泰(Thai)指出,ASPA和NASPAA在公共管理雜志、會議、組織、教育、認證政策及程序等方面,為職業合法化作出了很大的貢獻。例如,福斯(Fos)認為,ASPA可以實現專業目標之四和之五,而NASPAA則可實現專業目標之一、之二、之三。

聚焦MPA教育,我想強調一下,專業要求包含以下要素:(1)職業學校和教育,(2)專業組織,會議和出版物,(3)職業認證。

A 職業學校和教育

最初的公共服務職業培訓與市政改革運運有關。1911年,紐約市政研究局成立了公共服務培訓學校。1924年,該校與錫拉丘茲(Syracuse)大學的馬克斯韋爾(Maxwell)公民與公共事務學院合并。由于聯邦政府扮演的角色越來越重要,而且規模也越來越大,因此,在富蘭克林·羅斯福執政時期,公共行政管理課程有了大幅度的增加。1954年,羅斯科·馬丁(RoscoeMartin)報告說,只有22個研究機構能授予碩士與博士學位,105個研究機構能開設一些公共行政管理課程。可見在當時,公共行政管理尚未作為一門獨立的學科發展。這是因為,大多數公共行政管理課程只在政治學科中開設,而且授予的學位大多數是文學碩士學位。
自20世紀50年代以來,公共行政管理研究生教育就已成了一門可辨認的學科。1989年,克利里(Cleary)在NAPAA項目調查基礎之上作了一個報告。報告認為,MPA和其它與MPA等同的項目,已經在各個研究機構落腳生根了。從收回的173份調查問卷中可以看出,有37%的課程隸屬于政治科學系或學院,25.4%的課程開設在公共事務學院、大學、研究所或研究中心;17.9%的課程開設在藝術與科學學院的公共行政管理單位、社會科學或者其它專業課程;11%的課程開設在商學院;6.9%的課程屬于獨立的公共政策學科;1.7%的課程開設在綜合性管理學院。很明顯,現在大多數MPA課程已經不再開設在政治學科中了。

MPA項目的組織設置會影響課程的操作。例如,克利里(Cleary)認為:(1)獨立的公共人行政管理課程要求有一個更完備的核心科目;(2)獨立的公共行政管理課程,或公共事務學院的學生呈逐漸增多的趨勢。鮑德溫(Baldwin)報告說,不同組織開設的MPA課程存在一些沖突。這些組織主要包括:公共事務與行政管理學系(學院)、政治學系、商學院以及那些沒按慣例成立的組織機構。鮑德溫(Baldwin)尤其提到:(1)合并職業學校或公共事務與行政管理學院、特別是公共行政管理學系,將是最大限度地化解沖突的最理想模式;(2)這些院系之間的沖突對MPA課程有負面效應。
B 專業組織、會議和出版物

許多機構與公共行政管理專業的發展也有密切關系。建立于1939年的ASPA在以下幾個方面,對該領域走向職業化作出了重要貢獻:(1)通過雜志《公共行政管理評論》(PAR),以及其它一些普通及特別刊物(例如《公共行政管理時報》、其它好幾種部門雜志),告訴實踐者和學者們,有關公共行政管理理論與研究的最新成果;(2)通過召開會議、出版書籍等活動,加強學者與實踐者間、各級政府間、國際間的聯系;(3)在NASPAA的支持下,促進公共行政管理研究生課程在美國(和其它國家)的發展,并提高質量;(4)在國家公共行政管理學院(NAPA)的支持下,向政府管理者與政府機構,提供有關行政管理事務方面的專家咨詢及幫助。

NASPAA產生于ASPA的一次公共行政管理研究生教育會議。1970年,NASPAA作為美國的公共事務與行政管理學院的會員組織而成立。在成立之初,該機構是一個公共行政管理專業碩士學位的認證機構,同時也是該領域的項目發展論壇。為了提高公共行政管理教育水平,NASPAA將注意力集中在以下兩個方面:(1)建立一套專業認證體系,為公共行政管理教育設置標準,以便同行對教學效果進行評價與監督;(2)開發“社區建立”項目。利用此項目開展一些常規討論,分享信息與教育研究成果。到目前為止,該項目已經形成了旨在提高教育質量的良好學術氛圍。NAS PAA通過召開年會、定期或不定期地出版刊物,如《公共事務教育雜志》(JPAE)等活動取得了以上成就。

除了ASPA和NASPAA,還有其它好幾個學術協會,也對公共事務與行政管理的發展作出了很大貢獻。例如,由一些少數機構組成的公共政策與管理協會,就為公共政策分析與管理的研究付出了很大努力,而且還給予了《政策分析與管理雜志》大力支持。除此之外,公共行政管理還被視為政治科學或管理學的副學科。因此,每一個協會都發展了自己的公共行政管理部門(例如,美國政治科學協會的公共行政管理部門、管理協會的公共組織與非盈利部門)。C 職業認證

NASPAA對公共行政領域最突出的貢獻是創建了MPA認證項目。認證項目的實施,大大提高了公共行政管理的教育質量,加速了該領域的職業化進程。1977年的NASPAA年會,通過了一套碩士學位標準(即公共事務與行政管理碩士職業學位標準),并且創建了同行評議程序,同時還成立了同行評議委員會(PRC),以實施這一程序。這些程序主要包括:(1)PRC提出指導方針,該方針用于指導準備自我研究報告;(2)將項目應用于同行評議程序;(3)提交項目自我研究報告;(4)PRC初審自我研究報告;(5)PRC派出工作隊進行實地考察;(6)工作隊向PRC上交報告,PRC再將其關于項目的推薦意見上交至項目資格行政委員會,以備行政委員會審查該項目是否符合標準;(7)行政委員會正式公布項目審查結果。1980年,第一份與職業學位標準高度一致的項目名單公開。
1983年,NASPAA投票表決,將同行審評議程序改為認證程序,并且獲得了專業教育認證委員會(CO PA)的承認。1986年,NASPAA經授權,成為公共事務與行政管理碩士學位的官方認證機構。同時,還成立了同行評議及認證委員會(COPRA),該委員會是最終認證授權機構。1992年,NASPAA采用了一種以任務為基礎的認證制度,以確認MPA學生在興趣和課程結構方面的多樣性。這種認證制度允許MPA項目有更大的創新與創造力。但是,所有的認證指標都必須以質量為先導。

職業認證受到了肯定與否定兩種評價。一方面,研究人員認為,NASPAA認證的確引入了質量控制模式,并且允許MPA教育有靈活性與創新性。認證程序謹慎地對待大量的建議,對實踐者和教育界人士的意見十分敏感,在接受評論和回應的過程中也非常坦誠。另一方面,福克斯(Fox)批評說,作為一種質量控制機制,認證會導致特殊請求或游說,因而認證可能會向公共關系技能傾斜,而不大注重實質性的成績。克利里(Cleary)指出,NASPAA認證對MPA項目詳細的、可辨認的影響是,它態度鮮明地提出增加以計時為基礎的學分。而且,一些重要的、獲得承認的課程獲得認證資格的機會更大,但認證并未導致課程標準化。

 

 

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